执法标准化 土地督察压缩“弹性”空间

时隔将近5年之后,“国家土地督察条例”(下称“条例”)草案的编制工作再次启动。尽管“国家土地督察制度”已经建立并执行超过7年时间,但是,在面对地方政府愈来愈多地成为土地违法违规案件的主体时,国土资源部仍然希望通过“法定”的形式,强化对土地违法违规的查处权力。  按照国土资源部的设想,“国家土地督察局派驻各地的土地督察所出具的土地督察报告,将被作为确定所在地下一年度用地指标的基本依据”、“国家土地督察局有权针对土地违法违规官员向监察部门提出‘移交通知书’,完成对涉事官员的行政问责”等均应通过“条例”得以法定。  国土资源部希望在2014年年底之前完成“条例”草案的编制工作,并上报国务院讨论。在此之前,“条例”一度被列入国务院法制办“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”。但是,由于多种原因,“条例”最终未能完成立法程序。  “条例”起草重启  “如果不出意外的话,‘国家土地督察条例’的起草工作确实将在今年启动。”5月8日清晨,国土资源部一位不愿具名的官员向《中国经营报》记者证实,“条例”草案起草的前期准备工作已经陆续展开。随着“条例”起草工作的开展,国家土地督察制度缺乏系统、完整法律规范的现状将得以改观。  所谓国家土地督察制度实际上是“由国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市,以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查”的一项制度。派驻各地的国家土地督察局人员编制、工资、办公经费等均由中央政府负担,是针对地方政府独立履行监督权的国家机构。  但是,当前国家土地督察制度的规定散见于国务院的文件等,国家土地督察工作尚无较为完善、系统的法律法规可依。作为国家土地督察制度的实际执行者,国土资源部显然希望改变这一现状,于是,“条例”起草工作迅速启动。  山东、河北省国土资源厅的相关人士均向记者表示,在国土资源部与地方国土资源职能部门的信息沟通中,国土资源部已经明确,“条例”草案的起草工作应于2014年年底之前完成,并形成“较为成熟的文本”,在沟通过程中,国土资源部副部长徐德明明确要求,要“抓紧”开展该项工作。  实际上,“条例”草案的起草工作最早曾于2008年启动,国土资源部还进行了各种不同形式的征求意见工作。  “执法连坐”法定  目前,“条例”的起草工作由国家土地总督察办公室牵头,政策法规司、法律中心和信息中心共同负责《条例》的起草和研究工作。知情人士告诉记者,起草工作综合总结了2008年“条例”草案的一些基本内容,并根据当前国土资源管理领域的新问题,进行更新与完善。  记者了解到,在此前对“条例”起草过程的研究中,国土资源部提出了若干关于强化土地违法违规执法权的“法定”内容。其主要针对的对象为地方政府以及地方政府的主要行政负责人,其中两项内容对地方政府及其主要负责人,有较大的威慑。  “在此项工作的立法研究中,包含将派驻地方的国家土地督察局根据所在土地违法违规问题出具的报告,与所在地地方下一年度用地计划指标的核准与批复挂钩。”一位曾参与此项工作研究的专家向记者表示。  此外,国土资源部还希望通过对地方政府行政负责人“问责权”的“法定”,强化国家土地督察权力的威慑力。  国土资源部曾通过征求意见稿的方式提出,国家土地督察机构在监督检查中发现地方人民政府土地违法违规行为达到一定程度的,由国家土地督察机构通报任免机关或者监察机关按照管理权限,对有关地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员,给予警告或者记过处分;情节较重的,给予记大过或者降级处分;情节严重的,给予撤职处分。  国家土地督察制度于2006年正式建立,至今已经运行超过7年。但是,国家土地督察的职权获取以及执法依据,实际上一直是国务院2006年下发的《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》即国发【2006】50号文件(下称“50号文件”)。  “50号文件实际上是设立国家土地督察制度的一个通知,规定了运作机制、机构编制、办公经费来源等,但是文件中并没有对执法权,尤其是‘问责权’的相关方面内容进行比较详细的规定。”国土资源部的一位退职官员表示,他曾参与过最早国家土地督察制度的研究与设计工作。  此前,时任国土资源部执法监察局局长张新宝指出,当前土地违法反弹现象比较严重,而凡是性质严重的土地违法行为几乎都涉及到政府。今年,国土资源部门通过对2004年9月以来的用地进行检查发现,一些城市的违法用地少的在60%左右,多的甚至在90%以上。有的地方通过修改土地利用总体规划化整为零批地,有的地方与开发商合伙搞虚挂牌出让,有的地方以租代征打政策擦边球。可以说,上述违法行为没有地方政府或相关领导在背后撑腰是不可能实施的。

尽管《国家土地督察条例》的出台尚未有明确的时间表,但面对全国土地违法违规案件将长期存在的状况,国土资源部已经着手对土地违法违规案件的处理、处罚方式进行“标准化”,以尽可能压缩存在的“运作”空间。日前,设在国土资源部的国家土地督察办已将《土地督察发现问题分类指引》下发到派驻各地的土地督察局,并要求各督察局按照分类指引对发现、立案的地方土地违法违规案件进行处理、整改和处罚。这是全国土地督察制度建立7年以来,首次形成的国家土地督察发现和认定地方政府在土地利用和管理中违反土地管理法律法规、规章和有关政策问题的参照依据。在发展冲动甚为强烈的地方政府面前,分类指引的出现,或将让地方政府面临一个全新的局面。已经执行“这
件事情,部里面在春节以后就已经做了,文件已经发到9大土地督察局了,现在各督察局正在按照这个分类指引,对已经发现、立案的土地违法违规案件进行处理和
整改。”4月15日中午,一位地方国土资源厅的内部人士告诉《中国经营报》记者,《分类指引》已经正式下发执行。所谓“9大督察局”是
国土资源系统内部的工作术语。2008年,国务院下发50号文件,确定建立国家土地督察制度,并将国家土地督察办公室设在国土资源部,由国土资源部部长兼
任国家土地总督察。按照国务院工作安排,总计设立了包括北京、上海等在内的9个土地督察局,负责所在区域内的土地违法违规案件督察、整改工作。多位国土资源部内部人士向本报记者证实了这一消息。国家土地总督察办公室有关负责人公开表示,这是全国土地督察制度建立以来,首次形成的国家土地督察发现和认定地方政府在土地利用和管理中违反土地管理法律法规、规章和有关政策问题的参照依据。记者了解到,在过去对地方土地违法违规的督察整改过程中,国土资源部发现,土地督察发现问题的认定、分类整改缺乏统一要求,影响了土地督察职能的统一规范行使,也制约了土地督察成果的进一步提升。也正因如此,国土资源部认为,土地督察工作在探索创新7年多之后,对督察发现问题的分类、认定工作进一步统一和规范势在必行。“当然,这并不是说之前的土地督察制度存在重大问题,毕竟从制度创立以来,对地方各种土地违法违规问题的督察整改、对土地利用和管理合法有序推进等方面,都做了很多工作,所取得的效果,国务院是认可的。”一位接近国土资源部的权威人士表示。标准化执法美高梅网上注册平台,在创立超过7年之后,设在国土资源部的国家土地督察办公室下发《分类指引》,其主要意图是期望通过《分类指引》将土地违法违规案件的处理、处罚、整改标准化,最大限度地压缩“自由裁量”和“运作”的空间。“我们看到分类指引,内容划分是很细的,基本归纳涵盖了地方上出现的土地违法违规的各种情况,并且对应了相应的处理办法,基本上是一种情况对待一种处理办法,按章办事。”前述地方国土资源厅内部人士表示。地
方政府土地利用和管理职责主要分两个层次履行,一是省级政府,二是市县政府。根据地方政府履职内容的不同,《分类指引》将土地督察发现的问题分为耕地保
护、农用地转用和土地征收、土地供应、土地利用、土地登记和抵押融资、违法占地与土地执法、相关部门履责、土地管理政策文件和其他共9个方面,并将9个方
面进一步细分为37类、111种问题类型。国家土地督察办公室一位负责人表示,由于覆盖了省和市政府的土地利用和管理职责,问题分类可以说覆盖了土地管理工作的全流程,是从政府管理职责的角度进行定性、表述,符合土地督察的职责和要求。记者了解到,《分类指引》将土地利用涉及的问题细分为闲置土地处置不到位、土地批而未供、低效利用土地、擅自改变土地用途等4类6种问题,将土地登记和抵押融资涉及的问题细分为违规办理土地登记、土地违规抵押融资等2类9种问题。此外,《分类指引》还将相关部门履责涉及的问题细分为发改部门履责不到位,住建规划部门履责不到位,农业部门履责不到位,工商部门、电力和市政公用企业等履
责不到位,房产管理部门履责不到位等5类10种问题等,并将土地利用总体规划编制实施、违规下放土地权限、违法用地未查处到位即补办用地手续、违规调整建
设用地区位、储备土地管理等问题也纳入《分类指引》中。“依法”期许实际上,在下发《分类指引》之前,国土资源部一直在谋求国家土地督察制度的法律依据,以确保土地督察制度有确切的法律保障。《国家土地督察条例》则是这种“依法”期许的主要载体。2014
年,国土资源部将起草《国家土地督察条例》草案的有关工作,列入当年度重点工作任务,并要求在2014年年底前完成《国家土地督察条例》草案的起草工作。
而在更早之前的2008年,国土资源部也曾起草过《国家土地督察条例》的草案起草工作,并形成了一版征求意见稿,在不同层级的有关部门中征求意见。在
更早一版用于征求意见的草稿中,《国家土地督察条例》草案稿提出,国家土地督察机构在监督检查中发现地方人民政府土地违法违规行为达到一定程度的,由国家
土地督察机构通报任免机关或者监察机关按照管理权限,对有关地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员,给予警告或者记过处分;情节较重的,给予
记大过或者降级处分;情节严重的,给予撤职处分。此后,《国家土地督察条例》一度被列入国务院法制办“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”。但是,由于多种原因,“条例”最终未能完成立法程序。不过,截至目前,尚未有《国家土地督察条例》出台的确切时间表。“所以,在《国家土地督察条例》出台之前,通过分类指引,先对执法进行标准化。”前述接近国土资源部的权威人士表示。记者了解到,分类指引还依据督察职责,对地方政府土地利用和管理工作中可能出现的问题作了详细表述,有助于引导地方政府依法依规管地用地。“在
以往的工作中,督察工作人员反映,许多问题地方年年查、年年改、年年犯、‘屡查屡改屡犯’。地方政府和基层国土资源部门也建议,督察局除了查问题、提意见
外,还应发挥指导督促地方政府整改和预防土地违法违规行为的作用,‘发现在初始,解决在萌芽’,逐渐帮助地方政府提高土地利用和管理水平,从源头上减少违
法违规用地行为。”国家土地督察办公室有关负责人表示。

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