《立法法》首次大修 明确设税权回归全国人大

美高梅官方网址,遵照 “税收法定”原则
改变基本税收制度“于法无据”现状  “设税权”理应回归全国人大  编者按/
2月25日,本报刊发了《国务院设税权废止动议》的报道,形成中国超过10万亿财政收入的基本税收制度,却仅有3项税种于法有据,两会之际,本报约请中国财税法学研究会会长刘剑文撰写本篇稿件,从历史和法理的角度,探讨收回对国务院设税授权的必要性。  近日,随着本届政府最后一次国务院常务办公会提出“扩大房产税征收试点范围”,关于房产税的讨论十分热烈,试点工作的扩围似乎已经箭在弦上。  然而,从法理的角度看,这一重要的税种,却并非通过全国人大及常委会立法程序来征收。其合法性在法理上存在较大的争议。  看似只是房产税试点的问题,但却是我国税收设置现状的缩影。作为一个社会主义法治国家,我国现行征收的18个主要税种中,只有3个税种“于法有据”,剩余的全部由国务院各类“暂行条例”作为征收的法律依据。五年前,十一届全国人大常委会曾经将增值税等诸多重要税种纳入立法规划,很遗憾,本届人大常委会却只是将车船税通过了立法。  也正是在这样的权力架构下,中国形成了超过十万亿元的财政收入。但是,“存在”并非意味着“合法”。  相比之下,英国通过1668年的光荣革命就确定了“未征得国会同意,国王不得随意征税”的基本原则,而这一原则在西方法治社会已经奉行超过300年。  1984年、1985年两年,全国人大通过两次授权,将设立税收的权力授权于当时的国务院。这样的结果,是改革开放刚刚起步的特殊历史背景下的特殊选择,意为“暂行”。然而,这一“暂行”的权力,却被行使了长达30年的时间。这30年间,“中国特色的法律制度体系”已经建成,“依法治国”也成为治国理政所遵循的基本原则。但事关所有公众利益的税收设置权力,仍不能遵循税收“法定原则”,代表全体人民行使最高权力的机构全国人民代表大会对于税收设置和监督的基本权力仍然“旁落”,这不能不说与我们过去近20年在“依法治国”领域取得的巨大成就形成了鲜明的对比。尽管全国人大在2009年废止了1984年给予国务院的“设税授权”,但授权范围更为广泛的“1985年授权”至今仍然有效。正是根据这一授权,国务院制定了数量众多的税收暂行条例,构成了当前我国的基本税收制度,并以此为基础,形成了每年数以万亿元人民币计的财政收入。  如今,无论是全国人大在经济领域立法的专业性和经验方面,还是社会主义市场经济法制环境的完善方面,都与上世纪80年代的环境大有不同。因此,在新一届全国人大召开之际,理应择机废止对国务院的“设税授权”,将这一权力交还全国人大,并由全国人大主导,制定有关财税的基本法律,并以法律——这一通过程序体现“全民意志”的形式,设立税种的各方面条件已经成熟。  人大设税权、监督权“旁落”  我国税收授权立法制度产生于上世纪80年代改革开放初期,时值我国从计划经济向有计划的商品经济过渡的转轨时期。  虽然1982年《宪法》中就确立了税收法定原则,但当时考虑到我国法治建设尚处于起步阶段,对建立现代税制的经验和条件都不够,当时迫切的改革需求无法等待全国人大繁琐漫长的立法程序,于是,由全国人大授权国务院使其拥有税收设置的权力,便成为了当时最为可行、又不违反基本法律的一项“解决方案”。

《立法法》颁布15年后,迎来了首次大修。在这次修改中,首次在立法中明确了税收法定原则。  3月4日,在十二届全国人大三次会议新闻发布会上,全国人大新闻发言人傅莹对媒体表示,如果《立法法》修改获得通过,我国将在2020年前,全面落实税收法定原则。  财税法专家认为,这标志着设税权回归全国人大,是我国财税法治建设的一大进步,而且指明了未来财税改革的一个重要方向。  有望2020年前落实税收法定  3月4日,在十二届全国人大三次会议新闻发布会上,全国人大新闻发言人傅莹对媒体表示,如果《立法法》修改获得通过,凡是开证新税,都要通过全国人大制定法律。总的目标是要在2020年之前,全面落实税收法定原则。  傅莹还表示,政府收什么税,向谁收,收多少,怎么收,都要通过人大来立法决定。  中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为,设税权回归全国人大标志着税收法定原则的全面落实,是我国财税法治建设的一大进步。  改革开放初期,当时考虑到我国法制建设尚处于起步阶段,建立现代税制的经验和条件都不够,全国人大及其常委会于1984年和1985年作出了两次授权国务院立法。  全国人大把税收立法权授予国务院。“条例”或“暂行条例”就成了大多数税收的征收依据,一些“暂行条例”甚至一“暂”就是20多年。  刘剑文认为, 当时这种授权方式推进了税制改革,为经济体制改革的顺利进行提供了制度保证。但是,随着社会经济环境的变化,特别是我国法治建设的完善,这种授权方式的弊端逐渐暴露出来。  中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授曾撰文指出,我国现行的18种税中,只有个人所得税、企业所得税和车船税等3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征,其他15种税都是国务院制定暂行条例开征的,其收入占税收总收入的70%。  2000年制定的《立法法》出台后,第一次对授权立法进行了规范。该法第10条规定,“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”。  施正文教授认为,按照《立法法》对授权立法的规定,1985年的授权立法决定带有相当程度的“空白授权”性质,在很多方面不符合《立法法》的要求。按照法治的基本原理,我国税收授权立法应当在符合《立法法》要求的前提下,适用1985年的授权决定。  为此,财税法专家曾多次呼吁,全面落实税收法定原则,设税权回归全国人大。  2013年2月25日,本报刊发了《国务院设税权废止动议》的报道,形成中国超过10万亿财政收入的基本税收制度,却仅有3项税种于法有据,引起社会各界广泛关注。  2013年人代会上,全国人大代表赵冬苓联名31位人大代表提出征税权应收归全国人大,实行税收法定的原则。  首次明确税收法定原则  社会各界对于税收法定的强烈呼声, 引起了最高层领导的关注。  2013年11月12日,十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),其中明确提出“落实税收法定原则”。这是“税收法定原则”第一次写入党的重要纲领性文件中。  中共中央政治局2014年6月30日召开会议,审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。其中提出,新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。  2014年12月22日,十二届全国人大常委会第十二次会议对《立法法》修正案草案进行二审,其中的第九项明确提出,根据税收法定原则,将税收一项单列出来,规定税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度,只能由法律规定。  施正文教授认为,这是首次在立法中明确了税收法定原则。  现行《立法法》第八条第八款规定,下列事项只能制定法律:基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。

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