月谈:公路收费管理条例部分条款引质疑

无须投资且易出成绩的收费高速公路建设获得政府普遍青睐,而公路使用人的重负很容易被忽视。在山西,高速公路收费收入从70亿、91亿到108亿元,已经连续3年超过全省个税收入。  《收费公路管理条例》许可的最长可达30年的“长得令人绝望”的收费期限,对延期收费问题的模糊,以及政府承诺的“财政兜底”条款,使高速公路建设贷款成为银行和其他投资者眼中的一类难得的“好项目”。  这些资金又造出更多的收费路。但收费高速公路建设越来越面临更多质疑。《公路法》提出的原则是:以免费公路为主,适当发展收费公路。第五十八条又明确:控制收费公路数量。《中国经营报》记者查阅,这个条款并无相应条例或细则作出详细规范。不计公路利用率和客货运输周转量的“控制数量”不是一种科学表述。允许将利用率极高的高速公路全部建成收费性质公路,“免费公路为主”的条文就已经失去实际意义。  对于要求解释“控制收费公路数量”的具体措施、效果描述和管理成效评价,交通运输部公路局通过法规司宣传部表示他们不会回答这个问题。  收费高速公路面临的另一法律困惑点是,高速线路占据了大量土地等公共资源,并且都由政府主导拆迁征地,但通车后却有很多交付企业营利。公共权益和商业经营的交易和合作细节不能通过信息公开渠道传达出来,使公众怨忿日增。  就建设现状而言,收费高速公路必将很快形成密集的网络并覆盖全国,免费公路日益发达和改善也不是问题。焦点在于:同样是占用公共资源修建的公路,人们为什么一定无权免费享用更便利、更高等级的高速公路,这将成为政府需要不断解释的问题,除非政府彻底回归公益。

5月8日,交通运输部发布《收费公路管理条例》,公开征询民意。意见稿中的三个新增收费条款最引人关注:“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的,可通过适当延长收费年限等方式予以补偿”;“高速公路因改建扩容增加投资需调整收费年限的,可依据有关规定重新核定”;“还贷、经营期满后,除由公共财政承担养护费用的以外,高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费,收费年限可按公路的两个大修周期进行核准。”

改革当缓解公众焦虑

纵观意见稿全文,有一些亮点,比如对装载鲜活农产品的运输车辆免收通行费,全国范围内二级以下公路均不得收费,对公路经营者违规的处罚上限提高到50万元等。但是,也有些条款与公众诉求背道而驰。

按现行规定,公路收费期满后即应停止收费,但意见稿传出节假日免费政策可使公路收费期限延长,高速公路改扩建也可延长收费期限。这就意味着,公路实际收费期限很可能会延长,只要这条公路没有报废,似乎就要收费不止。

意见稿删除了现行《收费公路管理条例》第37条第二款“政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的,必须终止收费”,这是否意味着,即使政府投资的公路已经收回成本,也仍然要继续收费?

在收费标准方面,意见稿规定“车辆通行费收费标准可根据交通流量、当地物价指数变化情况等因素适时予以调整”。这个规定有一定道理,但我担心,它可能给提高收费标准开口子。

公路应该姓“公”,具有公益属性,这是人们经久不息的呼吁;公路高收费、滥收费阻碍物流、影响经济发展,这是各方的共识。如果不能明确这些原则,收费公路制度的改革可能难逃“与民争利”的嫌疑。

先公开收费信息

在讨论公路收费问题时,全面的信息公开必须走在前面。

此次意见稿中规定,“收费公路及收费站名称、收费单位、收费标准、收费期限、通行费收支以及养护管理目标完成情况等信息,应当按规定向社会公布,接受社会监督”。对此,公众的疑问是,“应当按规定向社会公布”是强制必须公布吗?

纾解公众在类似问题上的质疑和忧虑,还需交通运输部进一步明确“信息公开”、“延长收费”的先后顺序。如果收费公路的综合收入、建设养护成本、还贷款项、还贷期限等,都让公众雾里看花,那么,诸如“受免费政策影响便延长收费”,“还贷、经营期满后收取的通行费”等,都有可能引来巨大争议;还有,“车辆通行费收费标准可根据交通流量、当地物价指数变化情况等因素适时予以调整”这一条,如果没有足够的信息公开,公众也会担心,它会不会在建设、经营和管理方的合谋之下,沦为“我想收多少就收多少”?

比如,既然强调了“省级以上交通运输主管部门应当对高速公路以及其他封闭式的收费公路,推行联网收费和电子不停车收费,并逐步实现全国联网”,那么,应该以此为数据基础,扩大信息公开范围,并引入专业审计、公共监督等,让收费公路透明公开,经得起推敲质疑。

节假日通行费岂能“秋后算账”

去年8月,国务院批转了交通运输部等五部门制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》,此举给饱受公路收费之苦的公众省下了真金白银,提高了公路通行效率,备受社会好评。然而,免费政策尚未满周岁,“收费公路若受免费政策影响拟可延长收费”的消息就让人愕然,这样的“秋后算账”跟不免费有何区别?

节假日免收通行费政策从一开始就受到一些人的抵触。政策实行后,一些高速公路宣称损失多少亿元,要求政府给予补贴,或是采用免税、变更收费年限的方法予以弥补。倘若以此为由允许延长收费年限,则正中这些既得利益者的下怀,也让改革从起点回到原点。

有关部门必须坚定立场,敢于打破利益坚冰、攻破利益堡垒。

四问公路收费

公路收费会否无期限延长

美高梅官方网址,《修正案》关于经营性公路的收费期限中增加了“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的,可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。”

有网友称,据此规定,因免费政策吃进去的终究还是要吐出来。一年享受20天的免费通行,如果为此延长收费年限,将会付出更多的通行费。

■ 专家观点

不应找借口推迟收费年限

●北京交通大学教授赵坚

之所以规定四个重大节假日收费公路免费,就是因为大家对高速公路收费意见大而做的一种安抚。

现在面临的现实问题是,高速公路负债已达到数万亿元,这么多债务什么时候能还完?25年收费年限更像是一厢情愿的事情。即使节假日不免费,到25年也还不完款变成免费公路。

所以这次的条例修改更像是找更多的借口来推迟还款年限,延迟免费期的到来。

可考虑减免企业部分税费

●交通运输部管理干部学院教授张柱庭

按理说,收费期到后,不管是否还清债都应停止收费,就算企业有损失,那在投资的时候就应该做好测算和风险评估。但是,目前全国收费公路的债务将近3万亿。尤其是西部地区,按照现在的流量,25年甚至30年内还完绝对够呛。之所以推出节假日免费后可延长期限的政策,也正是在一定程度上保证投资方的权益。

但这并不是最好的办法,也希望在这次征求意见中找到更好的办法。我觉得可以参照国际上的做法,这一类基础设施更多体现公益性的,应该考虑减免部分税费,用这样的方式对节假日免费给企业带来的损失进行补贴,而不一定非得用延长年限的方式。

公路收费是否背离公益性

针对此次修正案的多处新规,部分网友认为对高速公路经营者颇为照顾。公路本身就有公益性和公共性的属性,理应以非收费公路为主,收费公路为辅。我国的高速公路和一级等重要公路路段的高收费现象已经背离公路的公益性属性。应该让收费公路回归公益,让公路真正成为微利或免费的公共产品。

交通运输部此前表示,将研究和完善构建“两个路网体系”,即统筹发展以政府主导的高速公路为主的低收费、高效率“收费公路体系”和以普通公路为主的体现政府普遍服务的“非收费公路体系”。“非收费公路体系”将占全国公路总里程的96%以上。

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