首份公共财政“体检”报告出台 吉居首粤倒数

杜丽娟
北京报道  3月26日国务院召开第五次廉政工作会议,温家宝总理在会上强调今年“三公”经费继续实行零增长,教育、医疗、社保和就业、“三农”、保障性住房等支出要细化到项级科目。  早在今年两会的政府工作报告中,有关完善公共财政体系特别是预算管理制度就已经被社会各界重点关注。关系国际民生的公共财政及其预算的公开化和民主化一直是社会关注的热点,“三公”经费更是重中之重。  3月8日,中国社科院财经战略院发布的《中国公共财政建设报告》首次运用10大指标考核系统对全国东、中、西部三个区域的12个省,36个城市进行公共财政建设指数排名,初步勾勒出中国公共财政建设的路径图。  中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为:“报告只是一个‘靶子’,它的意义在于通过这个‘靶子’,为全国公共财政建设的路线图起到一个指路和考评作用,在报告传导的理论模式成熟后,将逐渐成为中国公共财政建设的导向。”  技术创新成财政改革最大瓶颈  事实上早在1998年底,李岚清副总理就提出要积极创造条件,逐步建立公共财政基本框架。在2003年、2005年、2007年、2010年的“财政体制改革报告”和“十二五”规划纲要当中,也反复提到了“进一步健全和完善公共财政体制”、“加快公共财政体系建设”、“完善公共财政体系”、“健全公共财政体系”这些说法。  但在当前中国公共财政改革的进程中,始终面临制度和目标两个“瓶颈”的制约。“作为一种全新的制度安排,我们还不能系统而完整的描述公共财政制度体系”,高培勇坦言,“这两个问题不解决,公共财政改革难以突破”。  今年两会期间,政府工作报告就提出政府要完善公共财政体系特别是预算管理制度,把预算外资金全部纳入预算管理,扩大国有资本经营预算实施范围,深化部门预算改革,推进政府预算、决算公开。据悉目前已有98个中央部门和北京、上海、广东、陕西等省市实现“三公经费”公开。  “三公经费”的公开,是阳光财政建设上的重要一步。自20世纪20年代开始,西方工业化国家开始成为了税收国家,中国也很早就进入靠税收的方式来汲取财力的税收国家行列,而且同时也是一个预算国家。  市场认为1994年出台的《预算法》已不能适应中国目前经济的发展,“预算法需要进一步明确财政支出监督的主体、权限、范围、程序和法律责任,这些问题还需进一步探讨”,高培勇表示。  在今年“两会”上,业内盛传将审议《预算法》修订草案,但最终并没有出现在今年两会的全国人大会议日程上。《预算法》修订和提交审议过程如此曲折的原因,业内人士认为主要因为这部法律影响面非常广,涉及各级政府以及政府和人大的财权分配。  当前“公共财政要配合整个社会的转型需要面的三个层面的创新,即制度创新、管理创新和技术创新,目前公共财政建设最大的瓶颈在技术创新层面”,财政部财政科学研究所所长贾康认为。  在贾康看来,管理创新已经做了一系列的工作,现在真正起到阻碍作用的是配套改革在制度创新层面不能令人满意,“因为它涉及到一系列改革事项必须联系到的行政体制甚至政治体制、社会管理体制层面,只要这些打通以后才能进行配套,要在顶层规划之下做配套重点,否则瓶颈没法突破。”  排名吉居首粤倒数  根据《中国公共财政建设报告》中公布的“排行榜”,公共财政建设综合指数排名最高的为吉林省,而甘肃、陕西、广东则分列倒数前三名。这份报告由中国社科院财经战略研究院历时8年调研完成,是首次为省级行政区划的公共财政建设状况的一次全面“体检”。  一般来说,以往公共财政指标参考内容往往以教育、文化、社会保障等公共服务的支出比重判断政府公共职能或者向公共财政转换的进程,但“这次报告在指标方面特别加重了财政的法治化、财政的民主化、政府的干预度”,国务院发展研究中心副主任卢中原强调。  在卢中原看来,财政指标民主化更能体现政府财政的去向。“以近年来民众关注的热点之一的“三公”经费问题为例,现在老百姓都说政府公款消费高,但是没有衡量的标准,那么一旦公共财政公开透明后,政府的干预度就会成为考量绩效的因素”,卢中原表示。  然而尽管如此,介于各地经济发展程度差异性,因此此次样本只选取12省、36个城市的范围参考,得出的结论也可能会受城市排名的影响。  对此,中国社科院财经战略研究院课题组负责人张斌解释,“具体评价指标由40个指标构成的,其中20个客观指标,20个主观指标。所有的客观指标原始数据都来自公开资料,因为有权威的文件做支撑,20个客观指标都有31个省区的排名情况”。

  十一届全国人大常委会第27次会议昨天上午举行第一次全体会议。根据会议通过的议程,本次常委会会议继续审议出境入境管理法草案、预算法修正案草案,首次审议老年人权益保障法修订草案、劳动合同法修正案草案、证券投资基金法修订草案等。

  昨天提交全国人大常委会审议的预算法修正案草案二审稿,删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定,重申“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。

  与此同时,二审稿强调预算管理全覆盖,明确规定预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。二审稿还规定各级政府应及时向社会公开预决算,旨在从法律层面保障公众的知情权和监督权。

  □预算管理

  一变四预算管理全覆盖

  近20年来,我国财政收入发生了翻天覆地的变化,2011年公共财政收入已超过10万亿元。如何看好国家“钱袋子”,成为此次预算法修改的一项重要内容。

  预算法修正案草案二审稿首次明确:“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”

  “这意味着我国政府全部收支将纳入人大监管视野,有助于在预算中全面反映政府全部财政资金运行情况。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇对记者说。

  鉴于一些地方仍然存在“小金库”和“乱收费”资金,一些未纳入预算的政府性收支也存在随意性,为此外界希望此次修订预算法能在强化预算监管上有所突破。

美高梅6s登录,  相对于现行预算法,预算法修正案草案新增第4条明确:“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立,同时保持各类预算间相互衔接。”

  财政部财科所所长贾康指出,草案明确提出我国的预算是一个包括四本预算在内的复式预算体系,强调了预算编制的统一性和完整性。

  “从过去只强调‘公共预算’一本预算,到如今强调‘四本预算’,此次提交审议的预算法修正案草案在强化人大对预算监管上迈出重要一步。”高培勇说。

  高培勇指出,我们通常说的公共预算只是一般预算收支,除此之外,政府预算还应覆盖其他政府收支,如政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保障预算。目前,我国公共财政收入超过10万亿元,但加上其他三本预算总收入还要更多。这些政府收入与公共财政收入相比,只有形式差异,没有本质不同,都是百姓的“血汗钱”,都应纳入人大监管。

  此外,二审稿还明确规定,国家实行一级政府一级预算,乡镇一级政府也要设立预算。

  “这意味着乡镇一级的预算必须由乡镇人大进行审查批准。”高培勇指出,设立乡镇一级预算,有助于加强我国基层政府的财政监管,防止财政资金浪费。如果不按一级财政一级政府设立预算,最大的问题政府开支缺乏自律机制,容易出现财政监管漏洞。

  □转移支付

  促公平增一般转移支付

  2012年预算安排的中央对地方税收返还和转移支付达4.5万亿元,如何规范使用这笔资金,也是此次预算法修改的一个关注点。

  二审稿进一步规范了我国的财政转移支付制度,强调财政转移支付应当规范、公平、公开,以一般性转移支付为主体,以均衡地区间基本财力为主要目标。

  财政部财科所所长贾康表示,由于我国区域发展不平衡,东中西部地区财力差异较大,中央政府有必要适当集中财力加以调整。修正案草案规范转移支付制度,增加一般性转移支付,是缩小地区间财力差异、逐步实现基本公共服务均等化的重要途径。

  为规范财政转移支付制度,修正案草案规定:财政转移支付分为中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付,包括不指定专项用途的一般性转移支付和经国务院批准设立,用于办理特定事物的专项转移支付。

  此外,针对实践中地方在编制预算时,上级政府往往还未下达转移支付,影响了下级预算的编制,为做好衔接,草案规定:“县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前告知下级政府。”

  数据显示,2010年,中央对地方的税收返还和转移支付已占中央财政总支出的66.9%,对于缩小地区间财力差异、推进基本公共服务均等化等,发挥了重要作用。

  财政部数据表明,今年预算安排的4.5万亿元中央对地方税收返还和转移支付中,一般性转移支付超过2.2万亿元,增长23.1%;专项转移支付1.7万亿元,增长5.2%,一般性转移支付占比超过了专项转移支付。

  □地方债券

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