国企改革再启幕-农事资讯

央企改革问题多年来一直是被高度关注的问题。“管人”中有相当一部分央企负责人由组织部任命;“管事”的国资委向央企派出的是监事而非股东;“管资产”的不是股东就没法对企业重大决策进行投票,国资委的出资人职能并没有真正落实到位。  日前,国资委派出8个调研组赴央企调研,涉及到央企改革重组52个课题。据消息人士透露,此次调研聘请了主管部门的官员和专家,中央企业和地方国有企业、中介机构、高校人士共同参与研究,对国资委直接持股的相关理论进行了深入分析,基本上达成了共识,将进一步明确国资委的直接持股资格。据该人士称,国资委已经着手直接持股的准备工作,包括构建合格的投资主体和持股机构。据悉,《企业国有资产监督管理暂行条例》规定,国务院国有资产监督管理机构是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能。  早在2009年,时任国资委主任的李荣融就曾表态,“经过3年研究,国资委直接持有上市公司股权已经没有法律障碍,将于2010年正式实施。”但时至今日,国资委也未能实现直接持股。财政部就曾在2009年中国建设筹备上市时刻反对国资委持股。看来,国资委要当股东,还得与财政部完成谈判。

分类改革是本轮改革着墨较多之处。据悉,多数建议集中于将国企分为商业类、公益类,实行分类改革、分类发展、分类监督、分类定责、分类考核。

国务院发展研究中心原副主任陈清泰接受《财经》记者采访时表示,国企改革一个核心问题是,国企集团公司必须整体改制。

上述改革争论在2014年底开始形成一些多数共识,随着国务院国有企业改革领导小组成立,改革总体方案的讨论与修改进程开始加快。按照分工,国资委负责国企的功能定位与分类改革,发改委负责制定混合所有制改革办法,财政部负责资本经营预算等资本管理体制改革,人社部则主要负责薪酬改革方案,在其后一段时间,几个改革方案陆续修改成形,提交更高层斟酌。

对于各方关注的混合所有制改革,多位曾参与指导意见讨论修改的专家均提及,基本共识是要充分发挥市场机制作用,坚持因地、因业、因企施策,宜独则独,宜控则控,宜参则参,不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个。

国有企业的一、二级企业,即母公司和控股公司或者靠上一层的子公司,都没有“管资本”的概念,仍是过去固有的管资产概念。这又表现为纯粹的国有独资企业因历史遗留问题,比如企业的不良资产、历史欠债、员工的生老病死和安置等,但这些都不是管资本的概念。

《财经》记者获悉,几经磨合之后,国企改革的“1+N”方案大致成型于2014年底前后。其中国企改革领导小组负责统筹规划并出台“1+N”整体规划中的“1”,即深化国企改革指导的指导意见,“N”则包括了由国资委负责的国企功能的定位和分类,由财政部负责的国有资本投资运营的方案,由国家发改委负责的混合所有制改革方案,以及由人社部负责的薪酬制度改革方案等。

国资委企业改革局一位官员曾向《财经》记者介绍说,发展混合所有制经济有利于放大国有资本的功能,有利于发挥国有资本的控制力和影响力;有利于构建一个有效制衡的真正的董事会,实现真正的法人治理结构。

本刊记者肖辉龙对此文亦有贡献

其二,国企从“管人管事管资产”转向“管资本”,有望明确以管资本为主推进国资监管职能转变,以管资本为主改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资、运营公司,国资监管机构对其履行出资人职责,并授予其对授权范围内的国有资本履行出资人职责。

接近国资委系统的权威人士坦言,国有企业干部管理体制改革已经超出国资委的权限。亦有不同的看法认为,国企是执政的经济基础,对其主要领导人延续行政化任用机制,也顺理成章。部分优秀的国企领导转身进入各级政府部门任职,有利于相关经济决策和政策实施更加有效。

□本刊记者 翁仕友实习生 储楚/文

陈清泰告诉《财经》记者,若按上述思路,两类公司的性质和治理结构可能会有一定的特殊性,绝对按照《公司法》设立是不现实的,例如两类公司的主要负责人均属中管干部,由中组部管理,中央任免。陈清泰建议对这些特殊性保持一定的宽容度。

美高梅6s登录,对公益类国有企业,重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力,有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况,考核中要引入社会评价。

李曙光表示,指导意见估计将着重提国有企业改革,对国有资产和国有资本改革缺乏总体设计。2008年《国有资产法》并没有引用国有企业概念,因为它包括了国有独资、国有控股、国有参股等类型,除国有独资企业按老的《企业法》运作外,其余类型均按新的《公司法》运作。有学者关注,此次若过多重提国有企业概念,是否意味着原来那套国企管理制度会有某种程度的回潮?

“现在有一部分国企出现腐败问题,解决这些问题有两种技术路线,一种是不断地叠加、强化外部监管,另一种是认认真真地改善公司治理。”陈清泰认为,现在看来,很多人并不太相信公司治理的有效性。让人担心的是,人为地扭曲了公司治理,回过头来又否定公司治理的有效性。

不过,这项工作操作起来并不简单,以中航工业为例,既有军工类业务,也有商业零售、地产等商业类业务,在国有资本经营预算不能覆盖军工研发时,商业业务对其形成了很多内部交叉补贴。

对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,主要承担重大专项任务的商业类国有企业,要保持国有资本控股地位。对自然垄断行业,实行政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革;对需要实行国有全资的企业,也要积极引入其他国有资本实行股权多元化;对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离,独立运作、独立核算。

此前,国有企业的管理职能分散在各个部门,其中,行业主管部门管生产经营,中组部管人事,国家计委管基本建设,经贸委管技术改造,财政部管资产,劳动部管收入分配等,这种分散管理体制造成的结果是责任主体的缺失。

在员工持股的行业选择上,比较一致的建议是优先在转制的科研院所、高新技术企业、科技服务型企业进行试点,支持对企业经营业绩和可持续发展有较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干持股。这与一些地方国企率先进行的尝试形成呼应,早在2012年,上海、江苏、重庆等地就已经开始探索具体的改革模式。

不搞“一刀切”

就在外界对相关改革方案要点多有猜测之际,2015年7月中旬,国家主席习近平在东北考察,针对国企改革提出了“两个坚持”、三条“硬标准”和三个“有利于”,这些重要表述,被视为中国国企改革将向纵深推进的关键信号。外界因此预期,国企改革顶层设计总方案出台的时机已经成熟,“具有历史意义的变化就要发生”。

近年来,由于国企改革的争论旷日持久,政策进退反复,并牵涉各方面的利益博弈,这份重要文件的起草、修改乃至公布可谓一波三折。据几位看到已下发部分央企影印版指导意见的专家透露,从内部传达的主要内容来看,此前长期争议的几个焦点问题,在决策层达成重要共识,成为国企改革新的突破口,特别是几个有市场化标签意义的亮点,值得高度关注:

国资委系统的相关人士也认为,在新的指导意见发布后,国资委也需要进行相关的自我改革,以匹配其新职能。

但是,哪些行业可以混合,哪些行业是混合“禁区”?混合以后,国有股占比多少为宜?如何评估国有资产?

一些地方官员表示,混合所有制改革雷声大雨点小,主要是担心推进改革若不妥当,或承担“造成国有资产流失”之责。部分民企对入股国企既有热情,也有担忧,如万达集团董事长王健林曾公开提及,混合所有制若仍然是国企控股,不等于民企拿钱帮国企吗?这一说法颇能代表民企对国企混改的矛盾心理。

根据国务院发展研究中心的调研,地方国企一是向当地支柱产业集中,例如上海市经营性企业资产八成以上集中在战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业等;陕西、河南省属国有企业资产主要集中在能源化工、装备制造、有色金属等行业。二是向公共基础设施领域集中。如重庆市市属国有企业30%的资产集中在公共基础设施领域。湖北省仅交通投资集团一家企业的资产就占省属经营性资产总量的50%以上。

从地域来看,各地的国有企业发展水平不一,例如上海市,国有企业逐步完成从资产到资本的阶段,当地政府正一直大力推进国有企业整体改制上市。而对于计划经济进入较早,退出较晚的东北地区来说,国有企业对当地经济贡献巨大,改革任务较重。因而,国企改革方案设计应兼顾不同地区,不搞“一刀切”。

2014年1月31日春节后,国资委拿出了一个框架性文件初稿,约六页纸的篇幅。一位接近国资委的人士向《财经》记者表示,从当时看到的这几页内容来看,如何具体落实三中全会精神,有关机构的思路和意见尚不清晰。

在国有资本授权经营体制上,专家们期望,指导意见能明确改组组建国有资本投资、运营公司,国资委对这两类公司及直接监管的履行出资人职责,并授权两类公司对授权范围的国有资本履行出资人职责,两类公司对所出资的企业行使股东职责。

受访的国资系统人士认为,国资委管理的央企多是行业企业,有许多历史遗留问题,中国的国企改革不宜简单照搬所谓淡马锡模式。亦有分析人士提及,考虑到国企资产规模之大和牵涉面之广,应探索形成适合自身国情的国企改革“中国新模式”。

李曙光认为,2008年《国资法》通过后,国资委强化了它的政府监管功能,弱化了出资人、所有人、经营人的角色,“接下来国资委要做的重点,应该是如何转型做干净的老板这个问题”,李曙光认为,管理者从“管资产”转变为“管资本”,还有很多挑战。

上述方案的起草和修改,经历了较长时间。2013年11月12日,十八届三中全会闭幕后不久,国资委相关部门曾花了一个晚上时间,梳理出7大类、33个题目,分别交给各个司局进行深入研究。例如,发展混合所有制又细分为诸多子课题,国资委的核心司局之一的企业改革局,牵头负责研究“改组国有资本控股公司,组建国有资本运营公司”、探索员工持股等课题。

目前管理国有企业的政府部门主要为国资委和财政部,若新的指导意见明确今后国资监管以管资本为主,上述两大部门也将面临新的改革挑战。

9月9日在大连夏季达沃斯论坛上,辽宁省常务副省长周忠轩告诉《财经》记者,辽宁国企成立时间较长,历史包袱重,厂办大集体的改革正在制定方案,对企业办社会职能进行剥离。“我们不是简单地发展混合所有制经济,而是按照市场的经济原则提高国企效率,提高它的竞争力。”周忠轩说。

多方角力

提要
从“管企业”到“管资本”,多年来围绕国资委“管人、管事、管资产”的争议有了新结论。国企改革新的顶层设计兼容并蓄,勾勒出渐进改革逻辑。虽有多项改革仍待深化,但市场化取向未变

首要是国资监管部门的管理思维。原来既想做“婆婆”又想当“老板”,整个管理体制以及配套的监管体制的现状,都是以管资产和管企业为主。指导意见明确规定只能当老板,不能再当婆婆。偏行政职能和监管职能,都要转向相应的政府管理部门和社会部门。这意味着这些管理部门必须及时转变管理理念,今后国企将更强调资本的回报率、可收益性以及行业竞争性。

波士顿顾问公司董事长Rich
Lesser在大连夏季达沃斯论坛上也说,“改革是精简国企,提升效率,吸引外部资本,实现混合所有制。国企的领导也要提升效率,有所创新,这样才能推动企业在未来的增长,也是更广泛意义上的改革。”

完善国企的公司治理结构是另一个重要且敏感的问题。专家们预期,指导意见将重申要健全公司法人治理结构,重点推进董事会建设。不过受访人士认为,在企业干部管理制度改革并未配套推行的情况下,原则性的重申无法解决国企董事会虚设问题。

与之相关,国企混合所有制改革时,员工能否持股、如何持股,也是广泛争议的焦点话题。

这些全新提法赢得了普遍好评,对位于北京西便门桥旁的国务院国资委来说,过去那一套“管企业”的做法面临调整。如何管好国有资本,对他们和各方面均是一个全新的课题。

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